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一、背景

1.1 河长制来源及其发展

“河长制”由江苏省无锡市首创。它是在太湖蓝藻暴发后，无锡市委、市政府自加压力的举措，所针对的是无锡市水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象。
2007年8月23日，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》。这份文件的出台，被认为是无锡推行“河长制”的起源。自此，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”，真正把各项治污措施落实到位。
2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”。之后，江苏全省15条主要入湖河流已全面实行“双河长制”，并印发了《关于加强全省河道管理“河长制”工作意见的通知》（苏政办发【2012】166号）。

自江苏后，北京、天津、浙江、安徽、福建、江西、海南也开始全境推行“河长制”，另有至少16个省区市部分实行“河长制”。

2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（厅字〔2016〕42号），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。《意见》提出，到2018年底前全面建立河长制。

2016年12月14日，水利部、环境保护部制定了《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》。

2017年2月，水利部印发《水利部全面推行河长制工作督导检查制度》，明确将分批次对各地全面推行河长制工作情况开展督导检查，确保2018年年底前全面建立河长制。

1.2河长制出台的意义

严峻的水环境问题是倒逼水环境监管体制改革的现实基础。“河长制”的设立结合了中国的国情，让水环境保护法律法规规定的职责和要求运转起来。从治水关系上讲，实行“河长制”并不是改变“九龙治水”的格局，而是更加有效地促进协调多部门来治水。从这个意义上说，“河长制”实际上是构建了一根纽带，搭建了一个平台，当在“九龙治水”过程中出现部门之间的分歧和矛盾时，可以通过“河长制”平台来予以协调。地方党政一把手担任河长或者总河长，有利于调动行政资源，对不认真履责的人追究责任，有利于让急需解决的环境问题在最短的时间内得到有效解决。

二、任务及目标

根据《关于全面推行河长制的意见》（厅字〔2016〕42号）的要求，各省（区、市）要抓紧制定出台工作方案，并指导、督促所辖市、县出台工作方案。其中，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南等已在全省（市）范围内实施河长制的地区，要尽快按《意见》要求修（制）订工作方案，2017年6月底前出台省级工作方案，力争2017年年底前制定出台相关制度及考核办法，全面建立河长制。其他省（区、市）要在2017年年底前出台省级工作方案，力争2018年6月底前制定出台相关制度及考核办法，全面建立河长制。到2020年，水功能区水质达标率达到85%以上，主要河流实现“水清、河畅、岸绿、景美”。

三、基本做法（以无锡市为例）

①党委、政府作出决定

2008年9月3日无锡市出台了《中共无锡市委、无锡市人民政府关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》（锡委发〔2008〕55号）。

②建立机构，加强领导

无锡市成立了“河长制”管理工作领导小组，由市委书记、市长担任组长。各区（县）也成立了相应的“河长制”管理领导小组。无锡市同时成立了市、区、镇三级“河长制”办公室，市“河长办”明确由市水利局牵头负责。

③明确“河长”，全面负责

无锡市要求对市域范围内的所有河（湖、库、荡、氿）都要明确“河长”负责，“河长制”管理范围涉及全市3条省级河道、25条市级河道、84条县区级河道、703条镇级河道。对于村（社居）委范围内的小河道、“断头浜”等一并纳入河长制管理，由所在镇（街道）和村（社居）委全面负责。据已核实的资料统计，无锡市实施“河长制”管理的河道总数已达到1280多条。

④社会监督，形成合力

无锡市滨湖区在每条河道、每个家塘边都树立了统一、规范的“长效管理责任牌”，明确河道（家塘）的名称、长度（面积）、保洁员姓名、保洁标准和监督电话，全区共树立责任牌663块。同时，这个区还聘请130多名当地的老党员、老队长或有威望的老同志担任河道保洁义务监督员和宣传员，进一步加大了“河长制”的社会监督力度和河道保洁的宣传监督力度。

⑤制定办法，组织考核

无锡市市委办公室文件发出了《市委办公室市政府办公室关于印发淮安市“河长制”管理考评办法（试行）的通知》（淮办发〔2009〕53号），该办法对“河长制”管理的考评内容、考评对象与范围、考评组织、考评方式及奖惩办法等都作出了比较具体的规定。制定了《滨湖区“河长制”河道达标验收办法》（锡滨委办发〔2008〕100号）、《滨湖区排污口封堵验收办法》（锡滨委办发〔2008〕71号）等考评意见，形成了规范的考核验收机制。

四、部分地区河长制工作开展特色

4.1 江苏省

江苏实施“河长制”管理保证金制度，在无锡市惠山区，每个“河长”要按每条河道个人缴纳3000元保证金的要求，在年初上缴“河长制”管理保证金专户。根据“河长制”管理最终考核结果，以“水质好转、水质维持现状、水质恶化”等综合指数作为评判标准，水质好转且达到治理要求的，全额返还保证金并按缴纳保证金额度的100％进行奖励；水质不恶化且维持现状的，全额返还保证金；水质恶化的，全额扣除保证金。

4.2 广州

广州市于2016年下发了《广州市河长制考核办法》，对市、区、街镇、村居每一级“河长”的职责进行了明确，将日常考核、年中考核和年度考核贯穿在整个治水工作之中。在河涌治理和保护方面，每一项具体工作，如不接电话、督办不力、交办工作不落实等，都将换算成分值，得分在60分以下的，将被上级部门领导约谈。其中河涌边设置“河长”公示牌是考核的重要内容，个别“河长”公示牌有信息错漏、更新不及时等现象也会扣分。

图1 广州市猎德涌公示牌

4.3 天津

天津的“河长”考核办法是对河道截污治污、水质和水面环境、堤岸绿化、长效管理机制四方面进行考核，按照“月考”成绩由市水务局进行排名，不仅要定期向媒体“晒成绩单”，还“以奖代补”，按成绩分档给予补贴。各区考核分数排名将被公示，排名后三位的“河长”将被约谈。

4.4 绍兴

绍兴还涌现出一批“民间河长”，其中有党员河长、企业河长，还有乡贤河长、村嫂河长，“企业河长”的称谓来源于爱护环境的企业，绍兴企业为治水捐款已超过3.4亿元，还当起了“五水共治”的“养护者”和“管理者”。新昌县小将镇商会34家企业共捐赠护河资金77.5万元，认养河道80多公里；116家会员企业认养河道31条，总长约170公里。

4.5 无锡

无锡市委、市政府于2007年12月5日印发了市委组织部《关于对市委、市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》，规定“对环境污染治理不力，没有完成节能减排目标任务，贯彻市委、市政府太湖治理一系列重大决策部署行动不迅速、措施不扎实、效果不明显的”，对责任人实施“一票否决”。

五、总结（来源；国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文）

河长如果认真履职，可以促进流域和湖泊的水污染治理。河长如果不认真履职，河长制的设立会形同虚设，和现有立法规定的监管体制没有两样，水污染问题仍然难以得到解决。为此，需要设立监督制约机制，如考核、督察、督查等，以及相应的奖惩机制。中央在生态文明体制改革设计时，针对地方主要的党政领导设计了自然资源资产负债表、领导干部离任审计制度和领导干部生态环境损害责任终身追究制度。

关于考核，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了 《生态文明建设目标评价考核办法》，每年评价一次，每五年考核一次。无论是评价、考核发现的水质变差问题，还是现实中发现的水污染事件，都要按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 （试行）》的规定来追究地方党政领导的责任。正因为如此，由各级党政主要负责人担任“河长制”，一级一级地担起统帅的责，效果比目前纯粹依靠法律和规划应当好一些。

此外，要治理好水环境，使河流清澈，必须配套性地加强水利设施建设，加强农村垃圾分类收集，推进农村生活污水处理，从源头系统性地解决问题。这些工作的加强，需要一个比较长的过程。因此，公众想要通过河长制使水质得到明显的提升，也需要一定的耐心。